di Ilaria Stefanini – Candidata al Consiglio Comunale e alla V Municipalità Arenella Vomero – e Nicola Antonelli.

Giova, in premessa, ripercorrere brevemente le diverse tappe che hanno caratterizzato il più recente periodo “riformista” in materia di servizi pubblici locali, materia cui va ricondotto anche il servizio idrico integrato, la cui gestione pubblica risulta a tutt’oggi a rischio malgrado l’esito netto del referendum del 12 e 13 giugno 2011.

La breve disamina consentirà di comprendere l’ispirazione del processo legislativo iniziato negli anni ’90, teso a favorire la sottoposizione alle regole del mercato, e in fine la privatizzazione, dei servizi in questione.

Il primo passaggio del lungo percorso normativo finalizzato all’abbandono del sistema delle municipalizzate introdotto con la legge Giolitti del 1903 e, quindi, alla progressiva depubblicizzazione dei servizi, corrisponde all’entrata in vigore dell’art. 22 della Legge n° 142/90 [1], poi confluito nell’art. 113 del Testo Unico Enti Locali (TUEL).
La disposizione lasciava, in vero, ancora certa discrezionalità nella scelta delle forme di gestione del servizio, in particolare di quello a rilevanza imprenditoriale, che l’ente pubblico poteva concedere a terzi, oppure gestire tramite azienda speciale o, ancora, affidare in modo diretto a società per azioni con partecipazione pubblica.
Ciò nonostante si assiste ad una prima, profonda riforma delle modalità di gestione dei servizi locali.

Una vigorosa svolta interviene con l’entrata in vigore dell’art. 35 della legge finanziaria del 2002 [2], che modificava l’art. 113 del TUEL [3]  prevedendo, al comma 5, l’obbligo di gara per l’individuazione del gestore [4].
Scelta che comportava l’abbandono del sistema dell’affidamento diretto, teso a favorire la partecipazione dell’ente pubblico alla gestione del servizio.
In aggiunta, il comma 8 del medesimo articolo prevedeva l’obbligo di trasformazione delle aziende speciali in società per azioni.
La scelta legislativa era di certo ispirata dall’intenzione di eliminare i residui della gestione municipalizzata [5].

Il successivo passaggio rappresenta una parziale retromarcia rispetto al precedente intervento normativo, retromarcia senza dubbio determinata dalla presa d’atto degli svantaggi che sarebbero derivati alle multiutilities del Nord e del Centro a fronte del poderoso balzo in avanti nel processo teso alla privatizzazione dei servizi locali [6].
Il legislatore del 2003 confermava [7] infatti l’obbligo della gara per la scelta della società di capitali cui affidare il servizio, ma accordava, con il riscritto comma 5 dell’art. 113, due alternative, rappresentate rispettivamente dall’affidamento a società mista (pubblico-privata) con socio comunque scelto a mezzo procedura ad evidenza pubblica, e dall’affidamento diretto a società con capitale interamente pubblico, purché sulla stessa l’ente  esercitasse un controllo “analogo” a quello esercitato sui propri servizi, e la società realizzasse la parte più importante della propria attività con l’ente controllante (cd. in house providing).
Giova chiarire, a tal proposito, che per controllo analogo si intende quella particolare condizione di controllo per cui la società affidataria  del servizio deve essere a tutti gli effetti considerata una “proiezione organizzativa” dello stesso ente, cioè a dire la sua “lunga mano”.

Con l’art. 23 bis del d.l. n° 112/08 [8], giunge a definitiva maturazione la spinta tesa a depubblicizzare i servizi pubblici locali.
La norma, così come modificata [9], prevedeva infatti un regime ordinario, informato a procedure ad evidenza pubblica, ed un regime derogatorio, che consentiva solo in via d’eccezione l’affidamento diretto in favore di società a capitale interamente pubblico, avente i requisiti previsti dall’ordinamento comunitario per la gestione “in house”.
Disciplina, in effetti, più rigorosa non solo rispetto a quella di cui al superato art. 113 TUEL, ma anche a fronte della normativa comunitaria, che non impone affatto il ricorso esclusivo alla procedura di evidenza pubblica [10], riconoscendo l’istituto dell’in house quale espressione di un importante principio comunitario, quello di “auto-organizzazione”, che consente agli enti locali il ricorso alla cd. autoproduzione dei servizi.

In estrema sintesi, si è assistito negli ultimi venti anni a un processo legislativo teso a favorire la “mercatizzazione” dei servizi pubblici locali, quello idrico compreso. In particolare, a mezzo della progressiva limitazione degli strumenti accordati agli enti pubblici in materia di affidamento dei servizi, limitazione, come si è visto, spinta fino al punto di negare l’affidamento diretto a società interamente pubblica, fatti salvi casi eccezionali.

Il suddetto processo non è sfuggito agli esponenti del Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua, che nel 2011 diedero corso ad una iniziativa referendaria sfociata nella consultazione popolare del 12 e 13 giugno, conclusasi con la vittoria schiacciante dei Sì [11].

L’obiettivo dei referendari era, come da essi stessi chiarito, “di ripubblicizzare il servizio  idrico integrato, ponendolo al di fuori delle regole del mercato ed affidando ad un soggetto realmente pubblico [12] la gestione del servizio idrico” [13] .

Malgrado ciò , il referendum non ha sopito certi propositi, tanto è vero che, con la modifica del disegno di legge d’iniziativa popolare sulla ripubblicizzazione della gestione dell’acqua, la maggioranza di governo, facendo proprio il lascito ideologico dell’ultimo ventennio, conferma l’obiettivo  di sottoporre il servizio idrico alla disciplina della concorrenza e del mercato [14].

Quanto sinora rilevato consente di guardare al caso Napoli come ad una felice eccezione.

Il sindaco uscente, infatti, fece proprio lo spirito referendario allorquando si presentò come candidato alle elezioni amministrative del maggio 2011, e, una volta entrato a Palazzo San Giacomo, costituì l’azienda speciale Abc (“Acqua bene comune”), cui affidò la gestione del servizio idrico della Città.
Scelta condivisibile non solo perché in linea con la volontà popolare, espressa nel citato referendum, ma anche perché, come evidenziato da taluno [15], “Napoli ha invertito il cammino compiuto in tutto il paese a partire dagli anni novanta, quando le vecchie aziende municipalizzate sono state trasformate in società per azioni, o imprese miste, o addirittura la distribuzione dell’acqua è stata data in concessione a privati”.
A ciò si aggiunga la positiva nota rappresentata dall’ottimo bilancio  complessivo reso dalla gestione pubblica del servizio idrico. L’acqua di Napoli, infatti, “è buona, la bolletta costa meno [16] che in altre grandi città, e la società che la distribuisce è in attivo” [17].

Un’eredità, quella del sindaco de Magistris, da apprezzare, difendere e rafforzare, a fronte delle controspinte provenienti da ambienti economici e politici fortemente ostili alla gestione pubblica dell’acqua.
Ambienti che saranno, purtroppo, ben rappresentati nelle prossime elezioni.

[1] La norma previde, al comma 3, la gestione dei servizi pubblici locali nelle seguenti forme: “a) in economia, quando per le modeste dimensioni e per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire un’istituzione o un’azienda; b) in concessione a terzi…; c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale; d) a mezzo di istituzione, per l’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale; e) a mezzo di società per azioni…”).

[2] Legge n° 448 del 2001.

[3] Riguardante i servizi pubblici locali di rilevanza industriale.

[4] L’art. 35 introduceva inoltre l’art. 113 bis, riferito ai servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale.

[5] Marotta, S. (2011). La “depubblicizzazione” dei servizi idrici. Dalla municipalizzazione all’obbligo di esternalizzazione. Munus, 177-198.

[6] Le società in questione rischiavano d’essere private, proprio nel momento in cui erano impegnate nella riorganizzazione delle proprie attività, delle vecchie gestioni affidate loro quando ancora rivestivano la forma giuridica di aziende speciali; cfr. Marotta, op. cit.

[7] Con l’ulteriore modifica dell’art. 113 TUEL ad opera dell’art. 14 del d.l. n° 269/03 che, peraltro, sostituiva la distinzione tra servizi di rilevanza industriale e servizi di rilevanza non industriale con quella tra servizi di rilevanza economica e servizi di rilevanza non economica.

[8] Convertito in legge n° 133/08.

[9] Dall’art. 15 del d.l. n° 135/09, convertito in legge n° 166/09.

[10] In tal senso, cfr. Corte Costituzionale n° 24 del 2011.

[11] È seguito al referendum un tentativo di restaurazione della disciplina abrogata. L’art. 4 del d.l. n°138/11, difatti,  riproponeva in sostanza – con accenti, anzi, viepiù punitivi – il testo dell’art. 23 bis sui servizi pubblici locali di rilevanza economica. La  nuova disposizione escludeva il solo servizio idrico integrato. Scelta, quest’ultima, in tutta evidenza orientata dal fine di scongiurare una pronuncia di incostituzionalità (che, in effetti, interverrà ugualmente), giusta la presa d’atto politica dello spirito che aveva animato la volontà popolare nel giugno del 2011, cioè a dire la salvaguardia della gestione pubblica dell’acqua.

[12] Per l’esattezza, l’azienda speciale.

[13] Relazione redatta da Gaetano Azzariti, Gianni Ferrara, Alberto Lucarelli, Ugo Mattei e Stefano Rodotà.

[14] Marotta, S. (2016, Maggio 4). La depubblicizzazione italiana dei servizi pubblici locali. Tratto da Economia e Politica: http://www.economiaepolitica.it/industria-e-mercati/mercati-competizione-e-monopoli/la-depubblicizzazione-italiana-dei-servizi-pubblici-locali/

[15] Forti, M. (2016, Febbraio 19). A Napoli si beve l’acqua pubblica e la bolletta costa meno. Tratto da Internazionale: http://www.internazionale.it/reportage/2016/02/19/napoli-acqua-pubblica

[16] La Repubblica. (2016, Maggio 28). Acqua: a Napoli l’Abc restituirà la cauzione a 130mila cittadini. Tratto da Repubblica.it: http://napoli.repubblica.it/cronaca/2016/05/28/news/acqua_napoli_abc_restituira_cauzione_a_130mila_cittadini-140786824/

[17] M. Forti, op. cit.

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